[현장의 시각] ‘동물농장’식 행정통합… 이름만 ‘특별’하면 지방이 살아날까
||2026.02.20
조지 오웰의 소설 ‘동물농장’에는 이런 문장이 등장한다. “모든 동물은 평등하다. 그러나 어떤 동물은 다른 동물보다 더욱 평등하다.” 모순되는 이 문장은 혁명 이후 권력을 쥔 집단이 ‘평등’이라는 구호를 내세우면서도 실제로는 특권을 독점하는 현실을 풍자한다.
최근 광역지방자치단체의 행정통합 논의를 지켜보며 이 구절이 떠올랐다. ‘모든 지방정부는 특별하다’고 말할 정도로 ‘특별’이 범람하고 있다. 여러 지방정부가 경쟁적으로 ‘특별시’ 또는 ‘특별자치’ 지위를 강조하면서, 그 반대편에 있어야 할 ‘일반’이 사라지고 있다. 모두가 특별해지면 특별이라는 말은 의미를 상실한다. 한 지방정부가 다른 지방정부보다 굳이 더 특별해야 할 이유가 무엇인지도 묻게 된다.
현재 광주·전남, 대전·충남, 대구·경북, 부산·울산·경남 등 네 권역에서 행정통합 논의가 진행 중이다. 정부는 수도권 일극체제가 초래한 지방소멸을 막기 위한 대안으로 행정통합을 적극 독려하고 있다. 여권에선 지방정부가 통합하면 ‘규모의 경제’를 통해 경쟁력이 강화될 것이라고 주장한다. 정부도 통합 지자체에 매년 5조원씩 4년간 총 20조원을 지원하겠다고 밝혔다. 지방정부 명칭에 ‘특별’을 붙이는 것도 당근 중 하나다.
통합 논의가 모두 현실화할 경우 행정구역 체계는 크게 달라진다. 서울특별시를 비롯해 광주전남통합특별시, 대전충남통합특별시, 대구경북통합특별시, 부산울산경남통합특별시가 생기고, 기존의 강원·전북·제주 특별자치도와 세종특별자치시가 더해진다. 인천광역시와 경기도, 충청북도만이 ‘특별’ 명칭에서 비켜나게 된다. ‘대한민국’이 아니라 ‘대한특별민국’이라는 말이 나올 법한 구도다. 오히려 특별이 붙지 않은 지역이 더 도드라져 보일 정도다.
행정통합을 논의하는 공청회장에선 ‘뭉치면 살고, 흩어지면 죽는다’는 구호가 터져 나온다. ‘절대선’인 것처럼 대하지만, 결국 행정통합은 수단일 뿐이다. 통합 여부를 논의하기에 앞서 통합이 실제로 지방소멸을 막을 수 있는지 기능적 효과를 먼저 따져야 한다. 특히 ‘규모의 경제’ 논리가 지역의 자생력 확대로 이어지는지에 대한 검증이 필요하다.
예컨대 광주와 전남을 합쳐도 인구는 317만명 수준이다. 이보다 인구가 많은 부산(324만명)에서도 지난해 1만2000명 이상이 일자리를 찾아 지역을 떠났다. 단순한 규모 확대로는 인구 유출을 막을 수 없다는 점을 보여준다. 통합 이후 행정과 재정이 기존 광역시 중심으로 집중돼 중소 시·군이 더 소외될 수 있다는 주민 우려도 적지 않다.
과거 사례도 있다. 2010년 창원·마산·진해 통합은 시민 의견 수렴이 충분치 않은 상태에서 정치권 주도로 빠르게 추진됐다. 이후 창원시는 지역 간 자원 집중과 불균형 문제를 겪었고, 인구도 10만명 이상 감소해 ‘100만 도시’ 상징마저 흔들리고 있다. 통합 자체가 자동으로 경쟁력을 만들어내는 것은 아니라는 점을 보여준다.
행정통합의 성패는 결국 주민이 체감하는 변화에 달려 있다. 통합 이후 교통망은 얼마나 개선되는지, 의료와 교육 서비스는 실제로 나아지는지, 기업 유치와 일자리 창출이 가능한지에 대한 답이 있어야 한다. 왜 지금은 어렵고 통합해야만 가능한지도 설명돼야 한다.
이 질문들에 답하지 못한다면 행정통합은 주민 삶과 동떨어진 정치적 이벤트로 끝날 가능성이 크다. 지방소멸을 막는 길은 ‘특별한 이름’이 아니라 주민이 체감할 수 있는 ‘특별한 변화’에 있다.
